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中国高等教育的法治进程及未来思考

时间:2020-02-16

摘要:新中国成立前后,中国高等教育的法治化进程可分为两个阶段。新中国成立前,高等教育相关立法涉及到学制、教育行政、学校、学生、教师、学位等诸多问题。新中国成立后,根据改革开放和十八大的召开,高等教育法治可分为三个阶段。在此基础上,对中国高等教育法治化的未来进行了探讨。

关键词:中国高等教育;法治进程;高等教育与法治

高等教育的法治首先是法律意义上的法治,即通过立法、执法和司法来确认、保障和规范高等教育的顺利进行。同时,我们不能忽视它的教育意义。在高等教育领域实施法治有利于法治理念的传播和普及。要考察中国高等教育的法治,有必要考察高等教育和法治进入中国的过程及其变迁历史。我们不仅要考虑高等教育立法文本,还要考虑其实施效果,以检验立法目的和初衷在实践中是否实现。

中国高等教育的法治化进程可以分为新中国成立前后两个阶段。近代以来,我国高等教育十分重视规章制度的建立。新中国成立前,高等教育的相关立法涉及教育体制、教育管理、学校、学生、教师、学位等诸多问题。然而,不幸的是,由于当时的政治和历史环境,这些立法没有得到很好的实施。只有在新中国,才能在政治经济发展的大背景下,逐步建立高等教育法律体系,实施高等教育法律规范。新中国成立后,根据改革开放和十八大的召开,高等教育法治可分为三个阶段:改革开放前的1949-1978年是第一阶段;改革开放到2013年是第二阶段;第三阶段是从2013年到现在。

1949年至1978年的新中国高等教育法律制度

这一阶段的高等教育制度建设主要完成于1949年至1966年“文化大革命”之前。

首先,高等教育政策。《中国人民政治协商会议共同纲领》第5章具体规定了文化和教育政策,并确定了新民主主义[的教育计划1]。1950年,第一次全国高等教育会议讨论了我国高等教育改革的方针和高等教育建设的方向。

第二,教育系统。1951年,政府委员会宣布新中国第一个学制为《关于改革学制的决定》,规定了高等教育的阶段。大学和专业学院的学制为3-5年。专科学校的学习时间是2到3年。附属于大学和专业学院的研究部门的服务年限超过2年。

第三,党对高等教育的领导。《关于高等学校领导关系的决定》 (1950)明确指出,中央教育部负责领导除军事大学以外的所有大学。《关于修订高等学校领导关系的决定》 (1953)加强了高等教育部对国家高等教育的领导。1955年8月,中共中央分发了中央宣传部关于全国学校教育座谈会的报告,强调要加强中国共产党在高校的坚强领导([2)。1958年9月,中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》,指出“一切教育行政机关和一切学校都要在党委的领导下。在所有高等学校中,校务委员会在党委的领导下全面负责。[3]“第四,高等教育管理体制。1949年,中央人民政府教育部成立,下设高等教育司和高等教育委员会。1952年,教育部分为高等教育部和教育部

第六,教师。1955年,《关于教育事业管理权力下放问题的规定》分别规定了教授、副教授、讲师和助理教授的职责。[9]1960年,国务院发布《北京师范大学暂行规程》,教育部发布具体实施办法。[10]

第七,学生们。颁布日期:《高等学校暂行规程》 (1954)、《私立高等学校管理暂行办法》 (1955)、《关于视察华东、中南各高等学校后对全国高等学校的指示》 (1960)。

这一阶段的高等教育管理体制总是在变化。尽管没有统一的高等教育法,《中华人民共和国高等学校章程草案》 (1950)等人在过渡时期和建设时期对高等教育进行了探索。党对高校的政治领导日益突出。教育行政机构不断调整,中央和地方政府的高等教育管理权限不断调整,建立了高度集中的高等教育管理体制[11];总的来说,人们对高等教育的规律认识不足,对高等教育的办学有许多直接的指示,[12]高等教育的自主性严重不足,法治下高等教育的稳定性明显不足。

1978-2013年的新中国高等教育法制

1978-2013年的第二阶段是高等教育法制逐步完善和高等教育法制初步建立的阶段。这一阶段可分为两个时期:1978-1993年是高等教育法制探索时期;1993年至2013年是高等教育法律体系形成和高等教育法治初步建立的时期。

1 . 1978年至1993年的高等教育法律探索期

首先,确定宪法基础。1982年,《高等学校教学研究指导组各级教师职责暂行规定》的颁布和实施为教育法治,包括高等教育法治奠定了基础。《[总体规划》中有关文化、教育、科技事业和公民基本权利的相关规定,不仅是对以往建设经验的总结、浓缩、肯定和继承,也是未来立法的基础,包括《关于高等学校教师职务名称及其确定与提升办法的暂行规定》(以下简称《高等学校课程考试与考查规程》) [14。

第二,高等院校的领导体制。从党委领导下的校长负责制到校长负责制的试点,再到党委领导下的校长负责制,高校领导体制逐步建立起来,为《全国高等学校一般学生人民助学金实施办法》以后党委领导下的校长负责制奠定了历史基础。

第三,高等教育管理系统。1985年,《关于处理高等学校学生转专业、转学、休学、复学、退学等问题的规定》强调“改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度,扩大高等学校的办学自主权。”同时,提出“国家及其教育管理部门应加强对高等教育的宏观指导和管理”

在此期间,由于中国的社会主义法律体系仍处于恢复时期,法律体系并不完善,高等教育的法律法规也不完善。只有一些法律法规,如《关于高等学校领导关系的决定》 《中华人民共和国宪法》 《中华人民共和国高等教育法》等。高等教育立法之外基本上没有执法和司法活动。一般来说,既没有地方高等教育立法的空间,也没有地方高等教育立法的例子。

2 .从1993年到2013年的高等教育法治建设时期

伴随着这一时期社会主义法制的基本建立[15],以《高等教育法》(以下简称《高等教育法》)和《中共中央关于教育体制改革的决定》为基础的高等教育法制基本建立。高等教育的立法、执法和司法都取得了很大的进步,大学的自主性得到了很大的提高,高等教育法治化的局面也逐渐显现出来。

首先,高等教育的法律体系日益完善。教育政策仍然影响着高等教育立法,但教育立法已经开始发挥越来越重要的作用。在《中华人民共和国学位条例》 《高等教育管理职责暂行规定》的基础上,高等教育行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章不断完善。20世纪80年代中期,1998年起草并通过的《高等教育自学考试暂行条例》,第一次以法律形式确定了[改革探索的成果。W

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现阶段,我国高等教育法治仍存在诸多不足,主要体现在对高等教育法治的历史考察、相关研究的缺乏和梳理、未能完全走出分权和分权的重复循环、未能落实管理服务改革等方面。“大教育”和“大协同”的概念尚未形成。教育仍然限于教育行政部门。高等教育立法与相关立法之间的协同作用仍然不足。《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》规定的高校自主权落实不够,教育行政体制改革,特别是教育行政审批需要进一步精简和优化,教育行政执法体制改革尚未完成,教育行政执法力度不够。高校内部法治力量不足。依法治校、依法治教的理念尚未形成,有效善治的理念尚未在高校形成。高等教育中的纠纷解决机制仍然不足,多元纠纷解决机制尚未形成,学生和教师的权益没有得到充分保障。

思考中国高等教育法治的未来

不可能在一夜之间解决现阶段高等教育法治所面临的问题。我们必须在理解现阶段法治建设和高等教育法治进程的基础上,把握高等教育法治的未来。

首先,我们应该从历史、安全、教育、改革和法治的角度来理解高等教育中的法治。至少我们应该了解新中国成立70年来高等教育法治的变迁。重新认识新时期我国教育特别是高等教育优先有效发展的战略意义,从宏观角度认识和明确高等教育法治与政治、经济、社会和文化的关系,以及高等教育法治与整个法治的关系。把高等教育改革同行政体制改革、事业单位改革、党的建设改革结合起来,通过法治协调。

其次,我们应该深刻理解高等教育和法治的关系。阐明高等教育法治干预的必要性和局限性,并从高等教育法治的宪法层面、法律规范、学校治理和纠纷解决等方面进行思考。

第三,创新高等教育法治的实施。进一步发挥人大及其常委会的作用,通过执法检查、法律解释等手段解释《中华人民共和国教育法》实施中的问题,落实法律;在继续加强部门立法的基础上,要充分调动地方教育立法的积极性和主动性。启动教育法典化进程,汇编所有教育,包括高等教育和相关立法,并建立中央和地方高等教育法律数据库;要加强对高校章程执行情况的检查,通过外部检查等手段,督促高校真正依法治校,有效激发高校治理的内在动力和活力。

在高等教育中实施法治不仅是高等教育发展的本质要求,也是落实法治理念的必然意义。作为现代社会知识生产和创新的核心,高等教育法和高等教育自主权必须受到法治的尊重和保障,否则高等教育甚至高等教育都将失去其价值。(作者:北京外国语大学)

参考文献:

[1] 《教育法》第41、47条。

[2]国家教育科学研究所编辑。《高等教育法》,1981年10月内部手稿,第115页。

[3]国家教育科学研究所编辑。《教育法》,Octo

[16]该法共8章69条,包括总则;高等教育基本制度;高等学校的设立;高等学校的组织和活动;高等学校教师和其他教育工作者;高等学校学生;高等教育投入和保障;附则。总则部分规定了高等教育方针、基本任务、公民受教育权与学术自由、高等教育体制等内容,奠定了高等教育法治的法律基础.

[17] 《高等教育法》 (教政法[2003]3号)[EB/OL].(2003-07-17)[2019-08-07].全面推进依法治校实施纲要》(教政法[2012]9号)[EB/OL].[2012-12-03][2019-08-07].

[18]中国教育学会教育政策与法律研究分会[EB/OL].[2019-09-14].

[19]党的十八大报告指出:必须清醒看到,我们工作中还存在许多不足,前进道路上还有不少困难和问题。主要是:……社会矛盾明显增多,教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多,部分群众生活比较困难;……党的十九大报告指出:必须清醒看到,我们的工作还存在许多不足,也面临不少困难和挑战。主要是:……民生领域还有不少短板,脱贫攻坚任务艰巨,城乡区域发展和收入分配差距依然较大,群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题;…….

[20]具体内容为:坚持依法治教。法治是实现教育现代化的可靠保障。要坚持依法行政、依法办学、依法执教,更加注重运用法治思维和法治方式推动教育改革发展,更加注重教育法律法规体系和执法体制机制建设,更加注重保障广大人民群众受教育权利和广大师生权益,更加注重保障人民群众对教育改革发展的知情权、参与权和监督权,依法推进教育治理能力现代化,为教育发展创造良好的法治环境.

[21]教育部关于印发 《高等教育法》 的通知[EB/OL].(2016-01-11)[2019-09-19].

[22]教育部办公厅关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知(教政法厅[2014]3号)[EB/OL].(2014-06-11)[2019-08-07].

[23]高等教育法实施以来全国人大常委会首次开展执法检查 将高等教育法落实到办学治校各环节[N].法制日报,2019-07-23(5).

[24]参见于艳茹案的一审北京市海淀区人民法院行政判决书(2015)海行初字第1064号、二审判决书北京市第一中级人民法院行政判决书(2017)京01行终277号以及相关讨论与研究报告.

[25]上海大学博士生发2篇论文申请博士学位遭拒 起诉母校[EB/OL].(2019-07-29)[2019-08-02].

《高等教育法》 杂志

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